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La valoración de la indemnización expropiatoria ante la expropiación legislativa
La jurisprudencia civil y la Ley de Costas
A raíz de la promulgación de la Constitución Española de 1.978, se abre un nuevo planteamiento constitucional del problema de las expropiaciones legislativas. Fundamentalmente, las bases para esta nueva visión de este aspecto de la expropiación forzosa viene dado por los artículos 33 y 53 de la Constitución Española.
Artículo 33
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Artículo 53
A este respecto, el Profesor García de Enterría se plantea tres problemas que resolverá con minuciosidad a lo largo de su trabajo.
En primer lugar se pregunta cuando una intervención legislativa sobre el mundo de los bienes puede calificarse como una expropiación forzosa y no como una mera delimitación de su contenido.
En segundo lugar el control por vía constitucional de la utilidad pública o interés social como causas legitimadoras de la expropiación.
Por último como valorar la extensión de la indemnización expropiatoria cuando nos encontremos ante una expropiación legislativa inequívoca y si la previsión de esta indemnización puede condicionar la constitucionalidad de la ley expropiatoria.
Partimos del principio general de que la propiedad privada no puede ser tomada para una utilidad pública sin una justa compensación, ya que toda medida expropiatoria exige una indemnización como condición necesaria para su validez, pero también es necesario diferenciar la medida expropiatoria propiamente dicha de la mera regulación o delimitación de la propiedad, que no lleva aparejada indemnización expropiatoria alguna.
Estos principios que recoge la jurisprudencia de los E.E.U.U. es trasladable al Derecho Constitucional español, que diferencia entre la expropiación forzosa indemnizable por razón de su causa, determinada en la utilidad pública o el interés social, y entre la delimitación del contenido de la propiedad que es una competencia legislativa ordinaria y que no requiere indemnización alguna. El profesor García de Enterría cita aquí el artículo 128.1 de la Constitución Española: "toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad, esta subordinada al interés general" y el Tribunal Constitucional ha entrado en el problema señalando que la propiedad privada ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el artículo 348 del Código Civil. Efectivamente, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos. Debido a esto, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. (Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1.987 de 26 de marzo)
El profesor García de Enterría se muestra de acuerdo con esta concepción contemporánea del derecho de propiedad, alineándose así con la inmensa mayoría de la doctrina civilista. Si objeta que esta concepción desgaja o desnuda al derecho de propiedad de su categoría de derecho fundamental, pasando de ser una titularidad subjetiva plena a una mera concesión, resultando ser el Ordenamiento Jurídico español el país occidental en el que Legislador y la Administración Pública muestran una mayor falta de respeto con el otrora sacrosanto derecho de la propiedad privada. Quizás aquí el Profesor García de Enterría exagera un poco al entender que el concepto de propiedad ha pasado, debido a como se entiende hoy la función social del mismo, a convertirse en una concesión, algo que da a entender cierta inseguridad jurídica en cuanto a los bienes y derechos del particular frente a la Administración Pública. La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1.986, una de las varias sobre el caso Rumasa, viene a decir que la expropiación forzosa se concibe en los orígenes del estado liberal como el último límite del derecho natural, sagrado, e inviolable, a la propiedad privada; y se redujo, inicialmente a operar sobre los bienes inmuebles con fines de construcción de obras públicas. La expropiación forzosa se ha convertido en un límite negativo del derecho absoluto decimonónico de propiedad poniéndose a disposición de la Administración Pública para el cumplimiento de los fines de ordenación y conformación crecientes en la sociedad actual, pero quedando garantizado siempre al titular del derecho, una causa justa de interés social, que a su vez limita la expropiación forzosa, y el contenido económico de su derecho, siendo estos aspectos fiscalizables por los Tribunales superiores. Además hay que señalar que el la expropiación se requiere el requisito de ser aprobada por ley de forma expresa y singular; algo que no siempre es exactamente así, como veremos después.
Pero con independencia de cada caso particular, hace constar el Profesor, que el concepto legal de expropiación no se reduce a la venta mas o menos forzosa de cosas por razón de obras y servicios públicos, sino que alcanza a toda privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos. Esta idea ha sido constitucionalizada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1.988 de 29 de Noviembre extendiendo la garantía expropiatoria del artículo 33.3 de la Constitución Española a toda privación de intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, siempre por causa justificada de utilidad pública o interés social, pudiendo hablarse de una expropiación de derechos más que de bienes.
El control por vía constitucional de la utilidad pública o interés social como causas legitimadoras de la expropiación.
El Tribunal Constitucional ha calificado en dos ocasiones como expropiación las operaciones realizadas por dos leyes en principio absolutamente generales y no referidas a casos particulares. Se trata de la Ley de Aguas de 1.985 y la Ley de Costas de 1.988.
Ambas normas fueron objeto de sendos recursos de inconstitucionalidad basados en que atacaban el contenido esencial del derecho de propiedad y que incluso lo destruían, obligando a transferencias coactivas por parte de los propietarios a la Administración Pública y sin recibir a cambio compensación indemnizatoria alguna. Estos dos recursos fueron motivo de dos famosas Sentencias del Tribunal Constitucional, la 227/1.988 de 29 de noviembre y la 149/1.991 de 4 de julio.
Realmente resulta difícil de entender como una privación, sin compensación alguna, de un derecho de propiedad que pasa a ser de dominio público, pueda no afectar al contenido esencial del mismo, lo que hace que ni siquiera la forma de Ley que reviste la privación, la haga acorde con el artículo 53 de la Constitución Española.
No obstante esto, ambas sentencias consideraron acorde con la Constitución Española los efectos expropiatorios de las dos normas. En concreto la Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1.988 considera que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales no puede desconocer su contenido esencial, máxime cuando se trata de una regulación general del derecho. Otra cosa es que esta delimitación suponga para determinadas situaciones jurídicas individuales un despojo, que en ningún caso será acorde a la Constitución Española si no media la correspondiente indemnización. Posteriormente, la Sentencia del Tribunal Supremo busca en el contenido de la ley, con ánimo integrador, algún tipo de compensación o indemnización que haga legítimas la expropiaciones a las que conduce esta delimitación de derechos o regulación general. Se apoyará para absolver a la Ley de Aguas en la fijación de plazos de hasta setenta y cinco años para todos los derechos de aprovechamiento ganados con anterioridad (antes perpetuos) para apoyarse en su tesis de la delimitación e incluso se servirá de ellos para precisar que la perpetuidad concesional no es compatible con la imprescriptibilidad del dominio público que recoge el artículo 132.1 de la Constitución Española .
En cuanto a las aguas subterráneas no alumbradas, la demanialización que respecto a ellas recoge la ley, no supone expropiación alguna por ser hasta entonces res nullius.
Además, el hecho de que la norma respete la titularidad de los derechos de aprovechamiento hidráulico, que también se demanializan, no se plantea el problema de la indemnización, pues se permite a los interesados mantener su aprovechamiento, con respeto, eso si, a las nuevas normas de aprovechamiento y limitaciones del dominio público hidráulico, no considerándose más que una mera regulación del contenido del derecho de propiedad.
Con ocasión de la demanialización completa de las costas y de la zona marítimo terrestre que se lleva a cabo con la Ley de Costas de 28 de julio de 1.988, vuelve el Tribunal Constitucional a utilizar esta doctrina, pero en este caso matizada y ampliada, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1.991 de 4 de julio. El Profesor García de Enterría entiende que en este caso, el Tribunal Constitucional ha rebajado el nivel de garantía constitucional de la propiedad al declarar ajustadas a la legalidad soluciones poco menos que confiscatorias.
Ciertamente, a pesar de que el Tribunal Constitucional recoge que la demanialización de las costas es una expropiación, y por lo tanto, intrínsecamente indemnizable, deja en cierta imprecisión la cuantificación correcta de la indemnización que corresponde. El Profesor critica abiertamente esta imprecisión, máxime cuando procede del máximo interprete constitucional, permitiendo así que la Administración Pública actúe con entera libertad en esta materia y dejando al expropiado en una situación de indefensión, dentro de un proceso claramente confiscatorio, como decíamos.
Hay diferencias en el régimen de la Ley de Costas que difieren del planteado en la Ley de Aguas y que antes analizaba someramente.
La Ley de Costas no reconoce un derecho de opción a los hasta entonces propietarios de los bienes ahora demanializados para permanecer en su régimen anterior, lo que sirvió al Tribunal Constitucional en el caso de la Ley de Aguas para justificar el carácter expropiatorio de la norma. En este caso lo que se articula es que los titulares dominicales privados de los ahora bienes de dominio público marítimo-terrestre pasan a ser titulares de un derecho de concesión por treinta años prorrogables otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes y sin obligación de abonar canon.
Ante estas disposiciones, el Tribunal Constitucional se ve en el dilema de salvar unas medidas obviamente expropiatorias, que convierten la propiedad privada en una concesión administrativa limitada en el tiempo. Sorprendentemente, el Tribunal Constitucional argumenta que en base al artículo 132.2 de la Constitución Española, todos los espacios en ella recogidos se integran en el dominio público, encomendándose al legislador el establecimiento de su régimen jurídico. El Profesor García de Enterría interpreta que el Tribunal Constitucional plantea este argumento para inmediatamente rechazarlo, además, esta presunta nacionalización no excusa de la correspondiente indemnización en aplicación del artículo 33 del texto constitucional. Ciertamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional recoge que el hecho de ejecutar el mandato del 132, no sólo implica establecer el régimen jurídico del dominio público, sino también ofrecer soluciones concordes con los derechos que, simultáneamente, la Constitución Española consagra, como son el derecho a la propiedad y a la indemnización en caso de expropiación. Viene entonces el Tribunal Constitucional a dejar sentado que la demanialización de propiedades privadas operada por Ley de Costas es, pues, rotundamente una expropiación y sólo puede justificarse si va acompañada de la pertinente indemnización.
La valoración de la indemnización expropiatoria ante la expropiación legislativa.
El Tribunal Constitucional resolvió en el recurso ante el presentado en relación al carácter expropiador de la Ley de Costas argumentando que la insuficiencia de la indemnización concedida comporta en principio la inconstitucionalidad de la norma que fija la indemnización. Es necesario matizar esta apreciación. Entiende el Tribunal Constitucional que la norma no puede atender a cada caso concreto, sino que ha de buscar un proporcional equilibrio entre el valor del bien expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, y que solo puede considerarse inconstitucional cuando ese equilibrio no se de. No obstante, la valoración abstracta del bien expropiado es desde el punto de vista del Tribunal Constitucional el equivalente al valor del mismo, dejando siempre abierta la posibilidad de revisar esa valoración abstracta dentro de un juicio concreto que no puede negarse desde el punto de vista de el principio del derecho a la tutela judicial efectiva que recoge el artículo 24 de la Constitución Española. Se deja abierta así la puerta a los propietarios de los bienes expropiados, ahora concesionarios, para impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa el acto administrativo y solicitar un complemento a la indemnización fijada en la Ley.
Es decir, la previsible variedad de bienes demanializados a través de la Ley de Costas no admite un único baremo a la hora de indemnizar. Habrá que estar al caso concreto, y el Tribunal Constitucional sin negar la constitucionalidad de la norma y considerando ajustado a derecho la indemnización en forma de concesión, admite al mismo tiempo el derecho de los propietarios despojados de su derecho, acudir ante los tribunales para, si no consideran equitativa la indemnización, solicitar un complemento a la misma en función de las especialidades de su caso particular.
Esto resulta lógico. El Tribunal Constitucional no parece el órgano adecuado para ocuparse de los procesos de valoración de las numerosas situaciones individuales que provoca la Ley de Costas, y si la suficiencia o no de la indemnización implica o no la inconstitucionalidad de la norma. En este aspecto concreto, el Profesor García de Enterría, en un principio se lamentaba de que el Tribunal Constitucional no desarrollara de forma más explícita un mecanismo para solucionar estos problemas, pero posteriormente, a mi entender en un argumento contradictorio, explica que el Tribunal Constitucional no es el lugar adecuado a estos procesos de valoración. Entiendo que quizás se refiera a que hubiera debido establecer unas pautas generales a seguir por los tribunales inferiores.
Esta doctrina del Tribunal Constitucional es muy importante, pero actualmente tiene aún mayor interés de cara a la nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a resultas del artículo 139 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de Las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En concreto, ahora las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos.
Esta nueva regulación tiene varias consecuencias, según el Profesor.
En primer lugar, las leyes de naturaleza expropiatorio que no prevean en su propio texto la correspondiente indemnización serán inconstitucionales.
Además la indemnización prevista ha de ser suficiente desde el punto de vista constitucional, en una visión abstracta de los supuestos.
Por otra parte, las normas expropiatorias que establezcan las indemnizaciones de forma taxativa y cerrada serán inconstitucionales, de acuerdo con la doctrina entes comentada, en vulneración del artículo 24 de la Constitución Española.
Los criterios genéricos de indemnización han de superar el criterio de proporcional equilibrio y estarán condicionados de manera que puedan ser ponderados, concretados y modulados por el juez.
Finalmente, la reclamación judicial en relación a la ponderación de indemnizaciones deberá articularse a través de la acción de responsabilidad patrimonial de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1.992, lo que supone un problema en relación a la brevedad del plazo de prescripción
El Profesor García de Enterría concluye admitiendo la constitucionalidad de la Ley de Costas una vez corregida la omisión que presenta con este régimen anteriormente descrito.
La jurisprudencia civil y la Ley de Costas
Como colofón a su exposición, el Profesor hace una referencia a la jurisprudencia civil, que ha admitido en alguna ocasión la pervivencia de titularidades dominicales privadas en enclaves de dominio público cuando estos resultan de sentencias firmes. Argumenta esta doctrina que el artículo 132 de la Constitución Española no suprime de forma imperativa y plena las titularidades dominicales privadas existentes amparadas en una legítima adquisición, ni puede tener una trascendencia confiscatoria que prohibe el artículo 33 del mismo texto constitucional.
El Profesor García de Enterría considera esta inesperada reviviscencia de los derechos dominicales privados tras la Ley de Costas, una consecuencia de la imperfecta resolución del problema de las indemnizaciones que dio la Sentencia del Tribunal Constitucional, y la necesidad de un estudio individualizado de las mismas.